‘Accountants keken onvoldoende kritisch naar grondexploitaties gemeenten’

Veel gemeenten voeren een actief grondbeleid; ze hebben voor eigen rekening grond gekocht om die bouwrijp te maken en met winst te verkopen. Een groot aantal gemeenten heeft nu te maken met verliezen op de grondexploitatie. Dat legt een druk op de gemeentebegroting. Het is zaak het grondbeleid te herzien op basis van realistische gegevens, ook als dat tot een negatieve vermogenspositie leidt.

Risico

De gemeenten hebben zich in het verleden te gemakkelijk rijk gerekend met grondexploitaties en hebben daarbij te veel risico genomen. De verliezen op de grondexploitatie hebben niet alleen te maken met te risicovolle grondaankopen van gemeenten. De economische crisis zorgde voor vraaguitval. En Rijk en provincie hebben in veel gevallen gemeenten teveel gestimuleerd om plannen te ontwikkelen. Provincies hebben deze plannen te weinig afgestemd op de regionale behoefte. In verschillende regio’s is er daardoor een overschot ontstaan aan bouwlocaties voor woningen, winkels, kantoren en bedrijfspanden.

Verliezen lopen op tot 6 miljard

Vele jaren was de grondexploitatie een welkome bron van inkomsten voor gemeenten. Mede door de economische crisis is dat nu voor veel gemeenten een schip van bijleg geworden. In Nederland lopen de verliezen van de afgelopen jaren op tot naar verwachting 6 miljard in 2018. De negatieve resultaten werken door op de gemeentelijke begroting, dit in een periode waarin de gemeentefinanciën al onder druk staan door onder meer bezuinigingen van het Rijk.

Grondexploitatie geen extra inkomstenbron

Gemeenten die een actief grondbeleid voeren hebben een dubbele rol. Ze zijn marktmeester door het ruimtelijk ordeningbeleid en marktpartij door het actief opereren op de grondmarkt. Daardoor ontstaat er een spanning. Wat goed is voor de markt hoeft niet goed te zijn voor de investeringen van de gemeente als marktpartij, en andersom.

De Raad stelt daarom voor dat gemeenten de ontwikkeling van grond bij voorkeur overlaat aan private partijen. De gemeente moet haar kosten dan via een overeenkomst met de private ontwikkelaars verhalen. Gemeenten zouden slechts moeten overgaan tot actief grondbeleid als de markt het laat afweten en de gemeente de ruimtelijke ontwikkeling toch van uit het publieke belang noodzakelijk acht. De gemeente dient daarbij een zuiver bedrijfsmatig benadering te kiezen en te zorgen voor de nodige buffers om de risico’s te kunnen opvangen. Grondexploitatie is niet bedoeld voor het vergaren van inkomsten.

Lopende exploitaties aanpassen

Tegelijkertijd is het van belang dat gemeenten lopende exploitaties aanpassen en in overeenstemming brengen met de reële vraag. Met het uitstellen van pijnlijke keuzes lopen de gemeenten het risico uiteindelijk slechter af te zijn. Gemeenten zijn hiervoor zelf verantwoordelijk. Provinciale toezichthouders dienen er op toe te zien dat de grondexploitaties in overeenstemming zijn met de kaders voor het ruimtelijk beleid en dat de risico’s realistisch worden ingeschat.

Schoon schip maken

Gemeenten zullen hun bestaande grondexploitaties kritisch tegen het licht moeten houden en de consequenties daarvan direct vertalen in de (meerjaren) begroting.Voor het aanpakken van de huidige problemen is het nodig dat de er een reëel en zuiver beeld bestaat van het grondbeleid. Daarbij gaat het om:
– planning: de tijdsplanning dient afgestemd te zijn op afzetmogelijkheden in de markt;
– programmering: de analyse van de mix aan woningen (huur, koop, vrije kavel, appartementen e.d.);
– prijs: wat is gezien de marktomstandigheden de prijs die kan worden gerealiseerd.

Accountant

Bij de beoordeling daarvan speelt de accountant een belangrijke rol. De accountant moet niet alleen controleren op het juist hanteren van de boekhoudkundige regels zodat hij een oordeel kan geven over zowel het getrouwe beeld als over de financiële rechtmatigheid van de rekening, maar in toenemende mate gaat het ook om vooruitkijken: meedenken in het dekken van verliezen en signaleren van risico’s. Het gaat niet alleen om een verklaring omtrent de rechtmatigheid maar ook over het opnemen van opmerkingen over de risico’s in het rapport van bevindingen bij de verklaring.

Kritische vragen stellen
 
De Raad constateert dat accountants in het verleden onvoldoende kritisch naar de grondexploitaties hebben gekeken en de risico’s onvoldoende hebben ingeschat. Het waarderen van grondexploitaties is ook een lastige opgave. Dat komt doordat gebiedsontwikkelingen en daarmee verbonden grondexploitaties een lange doorlooptijd hebben en gepaard gaan met veel onzekerheden. Ook zijn de risico’s van zogenoemde PPS-constructies waar gemeenten in deelnemen lastig in kaart
te brengen. Een adequate actualisatie van de kostprijsberekeningen is essentieel omdat dit de basis vormt voor het bepalen van de waardering van de grondexploitatie in de jaarrekening. Het willen bieden van zekerheid over getrouwheid van de aangeboden financiële informatie en het precies in beeld brengen en kwantificeren van risico’s staat haaks op de veranderde realiteit van gebiedsontwikkeling. Het is moeilijk te voorspellen hoeveel grond er over drie jaar wordt verkocht en voor welke prijs. De accountant is daarbij ook in belangrijke mate afhankelijk van beschikbare informatie van de gemeente zelf en/of eigen kennis van de regionale marktomstandigheden. Dat vergt een analyse van vraag en aanbod. Plannen zijn immers met elkaar in concurrentie. De accountant dient kritische vragen te stellen bij de aannames die aan de grondexploitatie ten grondslag liggen en het realiteitsgehalte daarvan te toetsen. Het is aan de accountant om de risico’s te benoemen en zijn oordeel te onderbouwen. 

Artikel 12

Herziening van het grondbeleid kan leiden tot een negatief algemene reserve. Het beroep op een aanvullende uitkering (ex artikel 12 Fvw) door gemeenten moet worden voorkomen. Als gemeenten een negatief algemene reserve niet binnen het tijdsbestek van de meerjarenbegroting (0-4 jaar) kunnen oplossen dienen zij onder preventief toezicht te worden gesteld.

Advies Grond, geld en gemeenten

In het advies Grond, geld en gemeenten staat beschreven hoe het nu feitelijk gesteld is met de grondproblematiek van gemeenten, wat de invloed daarvan is op de financiële en bestuurlijke verhoudingen en welke stappen nu genomen kunnen worden om de huidige problemen op te lossen en het grondbeleid op lange termijn vorm te geven.

• Grond, geld en gemeenten