Horizontaal toezicht moet anders

door mr. Pieter Asjes

Het horizontaal toezicht lijkt weer op de schop te gaan. Nu om het te professionaliseren en daarmee beter in lijn te brengen met de internationale ontwikkelingen. Bij het horizontaal toezicht zoals het er nu uitziet, zijn er ook al de nodige kanttekeningen te plaatsen. In dit artikel wordt ingegaan op huidige stand van zaken rond horizontaal toezicht voor het MKB. 

Belastingdienst start Horizontaal Toezicht  in 2005 met convenanten
Sinds 2005 werkt de Belastingdienst met een nieuwe vorm van toezicht, het horizontaal toezicht. In dat jaar introduceerde de staatssecretaris van Financiën dit begrip in een brief aan de Tweede Kamer waarbij hij een pilot met een 20-tal zeer grote ondernemingen aankondigde. Na deze pilot is het horizontaal toezicht verder ingevoerd bij andere zeer grote ondernemingen en bij middelgrote ondernemingen. Begin 2011 is een variant van horizontaal toezicht ingevoerd in het segment van het midden- en kleinbedrijf (verder: MKB). 

De introductie van horizontaal toezicht is een belangrijke wijziging in de wijze waarop de Belastingdienst inhoud geeft aan zijn kerntaken ‘aanslagregeling’, ’controle’ en ‘inning’ van belastingen. Uitgaande van wederzijds vertrouwen, begrip en transparantie sluit de Belastingdienst convenanten. Voor het MKB-segment worden die convenanten gesloten met belastingadvies-, accountants- en administratieorganisaties, in het Haags jargon financiële dienstverleners genoemd. 

De ontwikkeling van Horizontaal Toezicht

Leidraad met standaardconvenant
Op de site van de Belastingdienst staat de Leidraad Horizontaal Toezicht Fiscaal Dienstverleners, die in november 2016 voor het laatst is gewijzigd. In de Leidraad staat beschreven hoe de Belastingdienst wil samenwerken met de fiscaal dienstverleners. Er dient een aanvaardbare aangifte te worden ingediend, die als convenantaangifte kan worden aangemerkt. 

De fiscaal dienstverlener dient de aanvaardbaarheid van de aangifte te borgen. De dienstverlener heeft derhalve een zorgplicht ten opzichte van de Belastingdienst. Hier stelt de Belastingdienst een bepaald aangepast serviceniveau tegenover. De fiscaal dienstverlener krijgt een vast aanspreekpunt bij de Belastingdienst, de relatiebeheerder. De relatiebeheerder houdt contact met het bestuur van de fiscaal dienstverlener, neemt kennis van het kwaliteitssysteem en is verantwoordelijk voor de evaluatie. De dienstverlener stelt zich onder metatoezicht van de Belastingdienst, dat ziet op de kwaliteit van de processen en de ingediende convenantaangiften. Dit alles leidt tot aangepast toezicht, op de site van de Belastingdienst kort door de bocht samengevat als minder toezicht. In bijlage IV van de Leidraad staat het standaardconvenant. 

Rapport Commissie Stevens
In juni 2012 (dus ruim vier jaar vóór de laatste wijziging van de Leidraad) heeft de Commissie Stevens een rapport uitgebracht, Fiscaal toezicht op maat, over het horizontaal toezicht. In het rapport staat een aantal relevante opmerkingen over horizontaal toezicht in het MKB-segment.

De staatssecretaris van Financiën heeft bij herhaling aangegeven dat de fiscale behandeling van een onderneming met een handhavingsconvenant plaatsvindt binnen de kaders van wet- en regelgeving, waardoor er geen sprake is van een meer of minder gunstige behandeling dan van belastingplichtigen zonder convenant.

De Commissie heeft sterke twijfels over de wijze van invoeren van horizontaal toezicht in het MKB. De vraag is of de specifieke kenmerken van dit segment voldoende zijn meegewogen in het besluit tot een tamelijk geforceerde uitrol. Voorts concludeert de Commissie dat de vraagstukken ten aanzien van het horizontaal toezicht in het MKB, die onder andere worden ingegeven door de ‘driehoeksrelatie’ tussen MKB-ondernemer, financieel dienstverlener en Belastingdienst en door de segmentering die de Belastingdienst hanteert, onvoldoende zijn geadresseerd en nog vragen om een adequaat antwoord.

De essentie in het MKB-segment is dat het voordeel voor de Belastingdienst is gelegen in de toename van het vertrouwen dat MKB-ondernemingen aanvaardbare aangiften indienen, terwijl de convenants relatie wordt opgezet tussen de Belastingdienst en de financieel dienstverlener. De driehoeksverhouding (belastingplichtige, financieel dienstverlener en Belastingdienst) brengt vraagstukken met zich die vragen om nadere uitwerking, zoals kwesties betreffende belangen en verantwoordelijkheden van betrokken partijen. 

Gezien de diversiteit van de financiële dienstverleners (vallend onder AFM-toezicht en een vergunningenstelsel, toezicht door een koepelorganisatie, geen toezicht, louter tuchtrecht en dergelijke), dient de Belastingdienst te verduidelijken welke eisen per te onderscheiden categorie worden gesteld aan bijvoorbeeld de kwaliteitsborging, alsmede wat de gevolgen van die verschillen betekenen voor de inrichting van het metatoezicht. Ook hier gaat het erom de compenserende maatregelen inzichtelijk te maken die van toepassing zijn indien een categorie dienstverleners niet aan de hoogste eisen voldoet.

Hoewel de Leidraad op diverse punten is aangepast naar aanleiding van dit rapport en praktijkervaringen, is horizontaal toezicht beperkt succesvol in het MKB-segment. Op de site van de Belastingdienst is een lijst opgenomen met de fiscaal dienstverleners die een kantoorconvenant hebben of via hun koepel. De SRA heeft een apart convenant, Extendum, KAN, NOAB, Novak, Nexia en RB hebben een deelnameverklaring. De NOB heeft dat niet. Als ik de lijst van kantoren met een kantoorconvenant bekijk, valt op dat het voornamelijk gaat om kantoren die zijn aangesloten bij de SRA en de NOAB. Van de Big Four hebben alleen PwC en Deloitte een convenant. 

Brief van de NOB inzake Knelpunten Horizontaal Toezicht
Op 20 juni 2014 heeft de NOB een brief geschreven aan Theo Poolen van het Ministerie van Financiën over horizontaal toezicht. De NOB staat weliswaar achter de basisgedachte van horizontaal toezicht, maar constateert een aantal ernstige knelpunten, bijvoorbeeld dat het begrip tax control framework (TCF) onvoldoende duidelijk afgebakend is. Ook het metatoezicht op de fiscaal dienstverleners dient een reality check te bevatten, waarbij het van belang is inzichtelijk te maken wat nodig is voor een dergelijke toetsing per niveau van interne beheersing. Verder constateert de NOB dat er geen rechtsbescherming ter zake van convenanten wordt geboden, terwijl dat wel wenselijk is. De NOB vraagt voorts aandacht voor de effectmeting horizontaal toezicht door de Belastingdienst, bijvoorbeeld wat er gebeurt als er een onjuistheid staat in de aangifte of als de werkprocessen in het TCF ondeugdelijk worden bevonden. 

Antwoord van het ministerie van Financiën op brief NOB
Op 26 januari 2015 heeft Theo Poolen de NOB-brief beantwoord. Hij schrijft dat de bevindingen van twee ingestelde werkgroepen zijn dat horizontaal toezicht geen wijzigingen behoeft in de uitgangspunten omdat deze solide zijn. Er komt alleen een overleg over verbeterpunten in de uitvoering van het toezicht. De brief bevat geen toezeggingen voor (plannen tot) wijzigingen van het horizontaal toezicht.

Over de effectmeting door de Belastingdienst, waarnaar de NOB verwijst, is niets te vinden op de sites van de Belastingdienst of het ministerie van Financiën. 

Wat ik me daarbij afvraag is of het vooruitzicht dat deelnemers aan horizontaal toezicht is voorgespiegeld, namelijk ‘minder toezicht’, wel wordt waar gemaakt. Feit is dat momenteel zeer weinig MKB-ondernemingen onderzocht worden door de Belastingdienst. In de praktijk ervaar ik dat boekenonderzoeken slechts sporadisch voorkomen. Echter, een deelnemer aan horizontaal toezicht valt een vrijwillig afgeroepen onderzoek ten deel bij de start, de zogenaamde nulmeting. Als vervolgens diezelfde deelnemer behoort tot de ondernemingen die zijn geselecteerd voor de effectmeting, dan is derhalve die onderneming in relatief korte periode twee maal onderzocht door de Belastingdienst. De kans is reëel dat een vergelijkbare onderneming die niet meedoet aan horizontaal toezicht in dezelfde periode niet eenmaal is onderzocht. 

Een tweede punt waar ik niet goed mee uit de voeten kan is de aanvaardbare aangifte. Het begrip is niet te vinden in de Algemene Wet Rijksbelastingen (AWR). De AWR vereist een aangifte die duidelijk, stellig en zonder voorbehoud wordt gedaan. De aanvaardbare aangifte speelt alleen een rol bij het toezicht door de Belastingdienst. De definitie luidt dat het een aangifte is die voldoet aan de wet- en regelgeving en vrij is van materiële fouten. Volgens de Leidraad (Bijlage V) is ongeveer 5% van de omzet van een onderneming materieel. Dat lijkt de poort open te zetten voor foutjes in de aangifte, maar dat is niet zo. Volgens de Leidraad dient de aangifte in beginsel foutloos te zijn. Dat betekent ook dat een belastingplichtige de processen, die van belang zijn voor de totstandkoming van de fiscale aangiften, moet inrichten met inachtneming van een tolerantie van nul. Ik vraag me derhalve af aan welke concrete eisen de werkprocessen bij een fiscaal dienstverlener moeten voldoen.

Horizontaal toezicht moet anders volgens ministerie van Financiën, maar hoe?
Inmiddels is het dossier horizontaal toezicht weer in beweging gekomen en wil de Belastingdienst deze vorm van toezicht professionaliseren en in lijn brengen met de internationale ontwikkelingen op dit gebied. Wat dat gaat betekenen voor het MKB is nog onduidelijk. 

‘Horizontaal toezicht moet anders’ was de kop van een bericht in het Financieel Dagblad op 27 mei 2017. De krant meldde dat op basis van een uitgelekte interne brief van de nieuwe directeur-generaal van de Belastingdienst, Jaap Uijlenbroek. Volgens Uijlenbroek moet het omstreden horizontaal toezicht waarbij de Belastingdienst bedrijven controleert op basis van vertrouwen, op de schop. Nederland moet zich aansluiten bij internationale ontwikkelingen op dit gebied. Vanwege het horizontaal toezichtsysteem wordt de belastingaangifte van bijna een kwart van de grote bedrijven in Nederland niet meer actief gecontroleerd. Er moeten regels komen voor bedrijven die gebruik willen maken van horizontaal toezicht. Nu is het systeem subjectief en hebben inspecteurs geen handvatten om goed toezicht te houden. 

Het ministerie van Financiën is dus nu aan zet om te komen met de hierboven bedoelde wijzigingen. Het NOB heeft medio juni 2018 een brief van de Belastingdienst ontvangen waarin de doorontwikkeling van het horizontaal toezicht wordt aangekondigd. Wat dit inhoudelijk gaat betekenen moet nog blijken. Ik ben benieuwd naar de voorstellen. 

Bron: SDU BelastingZaken

Mr. Pieter Asjes van AsjesBisseling Belastingadviseurs te Amsterdam is fiscaal specialist bij Fiscaalconsult. Zijn specialisme(n): Sport en fiscaliteit, internationale ondernemers en vermogende particulieren, innovatiebox, werknemersaandelen(optie)plannen, conflicten met en procedures tegen de Belastingdienst