De maatregelen van Hoekstra op een rij

De ministerraad heeft vrijdag 20 maart op voorstel van minister Hoekstra van Financiën ingestemd met maatregelen die als doel hebben om de kwaliteit van wettelijke controles te verbeteren.

De bevindingen van de Cta in het eindrapport zijn genuanceerd en kritisch, zo begint de kabinetsreactie. De Cta ziet dat er sprake is van een positieve cultuurverandering in de sector. Volgens haar is echter ook sprake van een structureel probleem met de kwaliteit van wettelijke controles, uitgaande van de resultaten van de beoordelingen door de toezichthouder en de kwaliteitstoetsers: ‘De afgelopen jaren is de kwaliteit van de wettelijke controles onvoldoende verbeterd en een significant deel van de wettelijke controles voldoet nog (steeds) niet aan de geldende standaarden’. De commissie noemt dit zorgelijk.  
 
Hoekstra onderschrijft de analyse van de Cta en neem het overgrote deel van de aanbevelingen over. Dit leidt tot een totaalpakket aan maatregelen dat breed is, maar gericht. Het doel, een duurzame verbetering van de kwaliteit van wettelijke controles, kan alleen worden bereikt als de keten als geheel wordt versterkt. De Cta schrijft dat een kwalitatief goede wettelijke controle de uitkomst is van een proces waarbij alle partijen in de keten hun verantwoordelijkheid nemen. Daaronder vallen allereerst de accountant en de accountantsorganisatie. Ook de controlecliënt en diens auditcommissie spelen een belangrijke rol, en als sluitstuk de AFM, die toezicht houdt op een deel van de keten. Daarbij merkt de Cta op dat er geen ‘silver bullet’ is; de gewenste kwaliteitsverbetering kan alleen worden gerealiseerd met een combinatie van maatregelen. Daar is Hoekstra het mee eens; “er zijn geen eenvoudige oplossingen”, aldus de minister. 
 
De genomen maatregelen op een rij
“Bij de totstandkoming van onderstaand pakket aan maatregelen heb ik, evenals de Cta, uitdrukkelijk oog gehad voor de proportionaliteit van de maatregelen en de daarmee gepaard gaande lasten voor zowel de grote als de kleinere accountantsorganisaties”, aldus Hoekstra. De maatregelen zijn als volgt:  
 
1. Kwartiermaker 
De Cta doet de aanbeveling om een onafhankelijk persoon aan te wijzen als ‘kwartiermaker’, om de implementatie van de aanbevelingen te waarborgen. Deze aanbeveling neem ik over, schrijft Hoekstra, in het bijzonder waar het gaat om aanbevelingen die niet primair op het terrein van de wetgever of toezichthouder liggen. Ik zal deze kwartiermaker op korte termijn aanstellen. De opdracht aan de kwartiermaker zal zijn om een verbindende, faciliterende en stimulerende rol te spelen bij de uitvoering en opvolging van een aantal in deze reactie genoemde aanbevelingen. Ik verwacht van de kwartiermaker dat hij of zij pro-actief invulling geeft aan die opdracht, de samenhang van maatregelen bewaakt en met grote urgentie concrete acties aanjaagt en voortgang realiseert. 
 
2. Meer inzicht in de kwaliteit van de sector 
De Cta stelt dat het belangrijk is om meer objectieve informatie over de kwaliteit van de sector te kunnen verkrijgen. In dat kader beveelt de Cta aan om criteria te ontwikkelen voor het ‘meten’ van kwaliteit (de zogenaamde audit quality indicators) en het doen van meer wetenschappelijk onderzoek. De accountantsorganisaties dienen te rapporteren over de kwaliteit van de door hen uitgevoerde controles aan de hand van deze audit quality indicators. De rapportages moeten op één openbaar toegankelijke plek worden verzameld en beschikbaar worden gesteld. Hoekstra volgt dit advies en zal de verplichtingen ten aanzien van de audit quality indicators waar nodig wettelijk vastleggen. Hij ziet een grote rol voor de kwartiermaker, de AFM en de sector om mee te denken over welke audit quality indicators geschikt zijn.

3. Structuur: Versterking governance accountantsorganisaties 
De Cta doet de aanbeveling om voor de groep van ‘grootste’ accountantsorganisaties de interne governance te verstevigen door ook voor de grootste niet-OOB-accountantsorganisaties een intern toezichtsorgaan verplicht te stellen, bijvoorbeeld een raad van commissarissen, en de huidige bevoegdheden voor het interne toezichtsorgaan verder uit te breiden. Daarbij denkt de Cta aan het introduceren van goedkeuringsrechten voor belangrijke besluiten op het gebied van winstuitkering, beloningen en investeringen. Hoekstra neemt deze aanbeveling over. Door het interne toezichtsorgaan inspraak te geven op belangrijke onderwerpen als kwaliteit, investeringen, bezoldiging en winstuitkering, kan de raad van bestuur in principe niet langer zelfstandig over deze onderwerpen beslissen. De raad van bestuur heeft hiervoor de goedkeuring van het interne toezichtsorgaan nodig. Daarmee wordt de kans verkleind dat een eventueel kortetermijnbelang prevaleert boven een meer lange termijn belang. Wat betreft de ‘grootste accountantsorganisaties’ denkt de Cta aan een verplichting voor minimaal de twintig grootste accountantsorganisaties. Hoekstra gaat in overleg met de AFM bepalen hoe de groep van grootste accountantsorganisaties het beste kan worden afgebakend.  

4. Versterking processen gecontroleerde entiteit 
De primaire verantwoordelijkheid voor betrouwbare (juiste en volledige) financiële verantwoording ligt bij de gecontroleerde entiteit zelf. Om de gehele keten te versterken, moet daarom ook worden gekeken naar verbetermogelijkheden bij de controlecliënt. De Cta beveelt allereerst aan om te onderzoeken of het beter tot uitdrukking brengen van de verantwoordelijkheid van de gecontroleerde entiteit een kwaliteitverhogend effect heeft. Daarnaast beveelt de Cta aan om te onderzoeken hoe de communicatie tussen de raad van commissarissen en de aandeelhouders op het gebied van de wettelijke controle kan worden versterkt. Hoekstra neemt beide aanbevelingen over. Voorbeelden van mogelijke wijzigingen waarvan nader moet worden onderzocht of deze een kwaliteitverhogend effect op de wettelijke controle hebben, zijn: het introduceren van een verplichting voor de raad van commissarissen om in de aandeelhoudersvergadering toe te lichten hoe de selectie en beoordeling van het functioneren van de accountant(sorganisatie) heeft plaatsgevonden en het introduceren van een verplichting voor het bestuur van een gecontroleerde entiteit om een zogenaamde in control statement af te geven. 
 
5. Vereenvoudiging en versterking toezicht 
De AFM is de verantwoordelijke toezichthouder voor de accountantsorganisaties. Ter uitvoering van de Wet toezicht accountantsorganisaties heeft de AFM convenanten gesloten met de NBA respectievelijk de SRA. Op basis van deze convenanten toetsen de NBA en SRA accountantsorganisaties die een (niet-OOB)vergunning hebben. De Cta noemt dit arrangement ‘ondoorzichtig en complex’, hetgeen afbreuk doet aan de effectiviteit van het toezicht. Zij beveelt aan om de uitvoering van het toezicht feitelijk en juridisch op te dragen aan de AFM. Het bijkomende voordeel hiervan is dat de gesignaleerde problematiek van de ‘dubbele petten’ van de NBA en SRA (die bestaat uit het feit dat beide organisaties zowel de belangen van de beroepsgroep behartigen als een rol hebben in het toezicht op die beroepsgroep) wordt verkleind. 

Hoekstra deelt deze analyse van de Cta dat het toezicht eenvoudiger en transparanter moet en vind dat in de toekomst het toezicht op de niet-OOB-accountantsorganisaties ook feitelijk door de AFM moet worden uitgevoerd. De komende tijd gaat hij samen met de AFM en andere betrokkenen werken aan de vormgeving van het nieuwe stelsel van toezicht. Dit vergt een complex verandertraject. Bij het aanpassen van de uitoefening van het toezicht is het van belang om zorg te dragen voor goede randvoorwaarden. Dat betekent dat er, zoals de Cta heeft benadrukt, bij de AFM voldoende capaciteit en budget beschikbaar moet zijn en er rekening moet worden gehouden met een overgangsperiode.  
 
Bij de invulling van de nieuwe toezichtstaak zal, zoals de Cta aanbeveelt, de beoordeling van kwaliteitsbeheersingssystemen van accountantsorganisaties centraal moeten staan, hoewel daarnaast ook voldoende aandacht zal moeten zijn voor compliance en de factoren die van materiële invloed zijn op de kwaliteit. In de afgelopen tien jaar heeft de toezichtaanpak van de AFM zich doorlopend ontwikkeld. Naast de kwaliteit van wettelijke controles, richt de AFM zich sinds 2015 nadrukkelijker op kwaliteitswaarborgen en gedrag en cultuur in de accountantsorganisaties. Het is in dit licht ook belangrijk om het wettelijk handhavingsinstrumentarium aan te scherpen, zodat de AFM de juiste middelen heeft om het toezicht uit te oefenen.  
 
Hoekstra staat in beginsel welwillend tegenover de aanbeveling van de MCA om het toezicht door de AFM te intensiveren. Het is evenwel niet realistisch om op korte termijn zowel de reikwijdte als de intensiteit van het AFM-toezicht te vergroten. Daarom wil hij met de AFM in gesprek gaan over welke mate van intensivering haalbaar is, welke randvoorwaarden daarvoor nodig zijn en op welke termijn.  
 
Lees ook: Toezicht accountancy verschuift van NBA en SRA naar AFM